Recupero rifiuti: il sistema Italia è ancora tutto da creare. Sottoprodotti, preparazione per il riutilizzo ed end of waste sono, infatti, i tre pilastri di un sistema di gestione dei rifiuti orientato al recupero di materiale secondo i criteri dell’economia circolare. L’Italia, tuttavia, continua a essere decisamente in ritardo nell’attuazione delle misure necessarie per far decollare il comparto, non solo per una legislazione lacunosa e una giurisprudenza contraddittoria, ma anche per mancanza di investimenti. È necessario, quindi, fare chiarezza su cosa sia realmente necessario fare per mettersi al passo, partendo proprio dalla consapevolezza delle lacune ancora presenti. Ne abbiamo parlato con Paolo Pipere, esperto di diritto dell’ambiente e segretario nazionale Assiea.
Partiamo dai sottoprodotti. Qual è lo scenario in Italia e cosa resta ancora da fare?
Siamo in grave ritardo. Ciò che nella maggior parte degli altri Paesi europei è da molti anni considerato sottoprodotto, in Italia è – e sembra resterà a lungo – rifiuto.
Prima di tutto è opportuno ricordare che la nozione di sottoprodotto è stata elaborata dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea e, in seguito, codificata dalla direttiva quadro sui rifiuti (direttiva 2008/98/Ce).
Il D.Lgs. n. 152/2006 definisce come “sottoprodotto”: «qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 184- bis, comma 1, o che rispetta i criteri stabiliti in base all’articolo 184-bis, comma 2».
L’articolo 184-bis, comma 1, definisce le “condizioni”, che devono essere tutte al contempo soddisfatte, affinché un determinato residuo di produzione possa essere qualificato come sottoprodotto:
«a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana».
In estrema sintesi, la norma spiega che il residuo di produzione che può essere considerato come sottoprodotto, e non come rifiuto, deve essere in tutto e per tutto un prodotto e, perciò, rispettare tutti i requisiti – di prestazione, sicurezza, protezione della salute e dell’ambiente e di ogni altro tipo – previsti dalle norme cogenti, dalle norme tecniche richiamate da norme cogenti o dalle norme di settore relative all’immissione sul mercato di quel genere di prodotti.
Per questo motivo è opportuno agire a monte piuttosto che a valle. L’impresa che genera i residui di produzione, infatti, può valutare la possibilità di modificare il layout dell’impianto in quanto l’articolo 6, comma 2 del decreto ministeriale 13 ottobre 2016, n. 264, prevede esplicitamente che: «Rientrano, in ogni caso, nella normale pratica industriale [e perciò non devono essere preventivamente autorizzate] le attività e le operazioni che costituiscono parte integrante del ciclo di produzione del residuo, anche se progettate e realizzate allo specifico fine di rendere le caratteristiche ambientali o sanitarie della sostanza o dell’oggetto idonee a consentire e favorire, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e a non portare ad impatti complessivi negativi sull’ambiente».
Ritornando alla sua domanda, le cose da fare sono fondamentalmente due.
In primo luogo, la magistratura dovrebbe rendersi conto che la possibilità di considerare come sottoprodotto, e non come rifiuto, un residuo di produzione è fondamentale per la tutela dell’ambiente. Infatti, in presenza di un mercato, molto più vasto rispetto a quello degli impianti di recupero di rifiuti, costituito da tutte le imprese che potrebbero acquistare i sottoprodotti per utilizzarli in sostituzione delle materie prime convenzionali, è assai poco probabile che il residuo sia abbandonato o smaltito illegalmente. La giurisprudenza, invece, sembra essere ostile alla nozione di sottoprodotto. Una sentenza della Corte di Cassazione penale del 2018, per esempio, ha negato che un residuo di produzione costituito da plastica e destinato alla produzione di tessuto sintetico (“pile”) potesse essere considerato come sottoprodotto; in particolare, la suprema Corte non solo ha ritenuto che si trattasse di uno “scarto di produzione” e non di un “residuo di produzione” – pur in assenza di una definizione giuridica del primo termine e con un approccio meramente nominalistico – ma ha anche ritenuto che non vi fosse stato un utilizzo diretto senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale perché il residuo di produzione aveva dovuto essere «sottoposto ad un diverso e ulteriore trattamento al fine di diventare materiale tessile». Dovrebbe, invece, essere per tutti evidente che, ad esempio, un impianto che produce preforme per fabbricare bottiglie di PET non genera come sottoprodotti direttamente tessuti sintetici, ma sfridi (residui) di PET che possono essere utilmente impiegati da un’altra impresa che li acquista e li trasforma in pile. Ciò che è rilevante, come ha spiegato una sentenza della stessa sezione della Cassazione penale fin dal 2012 è che devono essere esclusi: «dal novero della normale pratica industriale tutti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene utilizzato», mentre sono conformi alla normale pratica industriale «quelle operazioni che l’impresa normalmente effettua sulla materia prima che il sottoprodotto va a sostituire».
In secondo luogo, come si è anticipato, le imprese dovrebbero investire di più per riprogettare i processi produttivi e far sì che non siano più generati solo prodotti e rifiuti ma, al contrario, prodotti, sottoprodotti, utilizzabili nel medesimo processo o in altre attività economiche, e rifiuti.
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Addirittura, sul tema della preparazione per il riutilizzo si è in attesa, dal 2010, di un decreto che non ha mai visto la luce. Quanto pesa questa lacuna in termini di raggiungimento degli obiettivi?
Molto, se si considera che le norme europee e nazionali considerano le attività di preparazione per il riutilizzo come assolutamente prioritarie rispetto ad ogni altra modalità di trattamento finalizzata al recupero dei rifiuti e, pertanto, come strumenti irrinunciabili per la progressiva transizione a un modello di economia circolare.
Il decreto legislativo 152/2006, a seguito del recepimento della direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/Ce), già nel 2010 aveva previsto, con l’articolo 180-bis («riutilizzo di prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti»), l’emanazione entro sei mesi di un decreto ministeriale volto a definire «procedure autorizzative semplificate e un catalogo esemplificativo di prodotti e rifiuti di prodotti che possono essere sottoposti, rispettivamente, a riutilizzo o a preparazione per il riutilizzo». Dopo dodici anni, il decreto ministeriale non è ancora stato emanato.
Dal 26 settembre 2020 la nuova formulazione dell’articolo 214-ter («Determinazione delle 
condizioni per l’esercizio delle operazioni di preparazione per il riutilizzo in forma semplificata») del decreto legislativo citato prevede che: «entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, con decreto del Ministro dell’ambiente […] sono definite le modalità operative, le dotazioni tecniche e strutturali, i requisiti minimi di qualificazione degli operatori necessari per l’esercizio delle operazioni di preparazione per il riutilizzo, le quantità massime impiegabili, la provenienza, i tipi e le caratteristiche dei rifiuti, nonché le condizioni specifiche di utilizzo degli stessi in base alle quali prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono sottoposti a operazioni di preparazione per il riutilizzo». Anche in questo caso, dopo più di un anno, il decreto che avrebbe dovuto consentire l’avvio con procedure semplificate dei nuovi impianti di preparazione per il riutilizzo non è stato ancora definito. Ma ci sono anche altri motivi di preoccupazione. La legge n. 108/2021 ha eliminato la possibilità di avviare le attività di preparazione per il riutilizzo con «segnalazione certificata di inizio di attività», prevedendo, invece, che gli impianti possano iniziare ad operare solo «successivamente alla verifica e al controllo dei requisiti previsti dal decreto» non ancora emanato, quindi con tempi più lunghi ma, soprattutto, incerti. Il ministero della Transizione ecologica, inoltre, ha elaborato una bozza del regolamento nella quale è prevista, per esempio, la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti costituiti da appendiabiti o dagli pneumatici per biciclette, prodotti non proprio decisivi per il passaggio a un modello di economia circolare, ma non quella, ad esempio, dei rifiuti di imballaggio secondari o da trasporto.
La riforma della parte IV del decreto legislativo 152/2006, infine, ha espunto dalla disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto (articolo 184-ter) il riferimento alla preparazione per il riutilizzo. Da un lato, quindi, le attività di preparazione per il riutilizzo non rientrerebbero nella disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto, pur costituendo l’esempio più evidente di oggettiva e indubitabile “fine del rifiuto” (end of waste); dall’altro, la mancata emanazione dei decreti ministeriali rende impossibile l’esercizio di queste attività nell’ambito delle previste “procedure semplificate” volte a incentivarne la diffusione.
Sebbene la preparazione per il riutilizzo sia esplicitamente indicata dall’allegato C – Operazioni di recupero – del decreto legislativo 152/2006 come modalità per la realizzazione delle attività di recupero R3 – Riciclaggio/recupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi, R4 – Riciclaggio/recupero dei metalli e dei composti metallici e R5 – Riciclaggio/recupero di altre sostanze inorganiche, le autorità deputate al rilascio delle autorizzazioni, a causa dell’incertezza causata dalla modifica della norma e dalla mancata emanazione dei decreti attuativi, sono restie sia a rilasciare nuove autorizzazioni sia a rinnovare le poche esistenti.
In questo contesto si è inserita, inaspettatamente, la legge 30 dicembre 2021 n. 234 («Bilancio di previsione dello Stato») che ha istituito, con i commi da 499 a 501 dell’articolo 1, un fondo con una dotazione pari a 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023 finalizzato ad incentivare l’apertura dei centri per la preparazione per il riutilizzo. Difficile, però, che sia possibile accedere al nuovo fondo, anche perché la legge di bilancio dispone che le imprese intenzionate a svolgere le attività di preparazione per il riutilizzo, si debbano iscrivere «nell’apposito registro di cui all’articolo 216, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152». L’iscrizione al registro, però, presuppone sia che l’impresa possa presentare una «dichiarazione di inizio attività», che, con riferimento alla preparazione per il riutilizzo, è stata eliminata dalla legge n. 108/2021, sia la vigenza del decreto ministeriale, annunciato dal 2020 e non ancora emanato, sulla base del quale l’autorità competente deve preliminarmente effettuare la verifica e il controllo dei requisiti previsti.
Naturalmente, come da tradizione, anche le modalità di impiego e di gestione del fondo saranno disciplinate: «con decreto del Ministro della transizione ecologica, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge».
Sul tema della cessazione della qualifica di rifiuto (cosiddetto end of waste), invece, qualche decreto è stato pubblicato negli ultimi anni; ma è sufficiente per dire che il processo abbia preso definitivamente piede anche solo per i settori normati?
Assolutamente no. L’idea che sia necessario definire con specifici regolamenti europei o decreti ministeriali i requisiti che devono soddisfare gli output dei processi di recupero si è dimostrata ampiamente fallimentare. L’Unione europea dal 2008, cioè dal momento in cui la nozione di cessazione della qualifica di rifiuto è stata codificata dalla direttiva 2008/98/CE, a oggi ha emanato solo tre regolamenti: il primo sui rottami di ferro, acciaio, alluminio e leghe di alluminio, il secondo sui rottami di vetro e il terzo sui rottami di rame. Non si è trovato l’accordo sui rifiuti di carta, plastica, legno e neppure sui rifiuti tessili, solo per citare alcuni possibili esempi. In Italia non è andata molto meglio. I decreti ministeriali sulla cassazione della qualifica di rifiuto emanati dal 2010, l’anno in cui è stata recepita la direttiva quadro sui rifiuti, sono stati cinque: combustibili solidi secondari (Css), conglomerato bituminoso (fresato d’asfalto), prodotti assorbenti per la persona, gomma vulcanizzata derivante dagli pneumatici fuori uso e carta e cartone.
Dovrebbe essere del tutto evidente che un rifiuto cessa di essere tale solo se, a seguito di un processo di recupero, diviene in tutto e per tutto un prodotto. Non è più rifiuto un
materiale, una sostanza o un oggetto pienamente conforme a tutte le norme che definiscono i requisiti di ogni tipo che quel prodotto deve avere per poter essere immesso sul mercato italiano o europeo. È irrazionale pensare che un prodotto derivante dal recupero dei rifiuti debba soddisfare requisiti più stringenti rispetto a uno nuovo, magari fabbricato in aree del mondo nelle quali non vi sono norme che tutelano ambiente, sicurezza e salute. Il compito essenziale delle norme europee e nazionali è, semmai, quello di rendere più stringenti, in relazione all’evoluzione delle conoscenze scientifiche, i requisiti minimi per l’immissione sul mercato di tutti i prodotti, nuovi o ricondizionati che siano. È necessario ridurre al minimo gli impatti negativi sull’ambiente e sulla salute dei prodotti lungo tutto il loro ciclo di vita, nella fase di utilizzo così come in quella in cui saranno dismessi e diventeranno rifiuti.
Come nel caso del sottoprodotto, prima una sentenza del Consiglio di Stato, poi una modifica della norma di riferimento, in seguito emendata, hanno creato gravi difficoltà agli impianti autorizzati con procedure ordinarie o con autorizzazioni integrate ambientali a sottoporre a trattamento rifiuti diversi da quelli per i quali esistevano regolamenti europei o decreti ministeriali (sull’end of waste o connessi alle procedure semplificate d’autorizzazione). Ancora oggi gli impianti che realizzano la cessazione della qualifica di rifiuto possono essere autorizzati “caso per caso”, con un lungo e complesso procedimento che coinvolge molte diverse articolazioni della pubblica amministrazione, solo previo parere obbligatorio e vincolante dell’Ispra o dell’agenzia regionale per la protezione ambientale territorialmente competente e, in seguito al rilascio dell’autorizzazione, sono comunque sottoposti a un successivo ulteriore controllo a campione che si aggiunge a quelli già previsti per tutti gli impianti di trattamento di rifiuti. Proprio gli impianti più funzionali alla concreta realizzazione dell’economia circolare, quelli capaci di trasformare i rifiuti in prodotti, sono divenuti “sorvegliati speciali” con il pretesto di evitare che una regione o una provincia possano prevedere differenti criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto. Un rischio che non si profila in alcun modo, se si considera che un rifiuto cessa di essere tale quando diviene un prodotto conforme a norme che non sono certo né provinciali né regionali. Se non c’è quel rischio, c’è invece una certezza: ogni investimento nella realizzazione di questi impianti è stato disincentivato, con buona pace delle misure a sostegno della transizione ecologica.
